Sentencia de Contrato de Obra
Magistrado Ponente: JUAN CARLOS APITZ BARBERA
Expediente N°: 02-27717
-I-
NARRATIVA
En fecha 7 de junio de 2002, los abogados Jesús Alberto Ramírez y José Gregorio Rodríguez, inscritos en el Inpreabogado bajo los Nos. 19.887 y 17.708, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la sociedad mercantil CONSTRUCCIONES E INVERSIONES YANEZ & ASOCIADOS, S.A. (CIYANSA), inscrita originalmente bajo la denominación de Oficina Yanez Gross, S.A., por ante el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, bajo el No. 52, Tomo 297-A-Pro, de fecha 27 de septiembre de 1995, y modificados sus estatutos según Acta inscrita en el mismo Registro bajo el No. 61, Tomo 34-A-Sgdo., de fecha 10 de marzo de 2000, interpusieron ante esta Corte recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con solicitud de amparo constitucional, contra los actos administrativos dictados por el Presidente del Instituto Autónomo FONDO NACIONAL DE DESARROLLO URBANO (FONDUR), identificados: (i) Oficio No. 103.0.001-2002-084, de fecha 18 de abril de 2002, por medio del cual se acordó rescindir, por incumplimiento, el contrato de Obra No. GPC-C-00-132, suscrito en fecha 11 de septiembre de 2000 y (ii) Oficio No. 103.0.001-2002-086, de fecha 18 de abril de 2002, por medio del cual se acordó rescindir, por incumplimiento, el contrato de Obra No. GPC-C-00-132-1, suscrito en fecha 27 de diciembre de 2000.
En fecha 13 de junio de 2002, se dio cuenta a la Corte. En la misma fecha, se acordó solicitar de FONDUR, el expediente administrativo del caso y se designó ponente al Magistrado quien, con tal carácter, suscribe el presente fallo, a los fines de decidir acerca de la pretensión de amparo cautelar ejercida.
En la misma fecha antes referida se libró Oficio al Presidente de FONDUR, requiriendo el expediente administrativo, Oficio que fue recibido el 19 del mismo mes y año.
El 21 de junio de 2002, se pasó el expediente al Magistrado Ponente.
Realizado el estudio del expediente se pasa a dictar sentencia previa las siguientes consideraciones:
DEL RECURSO DE NULIDAD Y AMPARO CAUTELAR
En su escrito libelar la representación de la parte recurrente esgrime lo siguiente:
Su representada es una sociedad mercantil dedicada a la ejecución de obras de ingeniería civil, y en cumplimiento de su objeto social, celebró con FONDUR, en fecha 11 de septiembre de 2000, el contrato de obras No. GPC-C-00-132, para la “Construcción de 92 Town House, en las manzanas 24-25-29 y 30” de la Urbanización “Ciudad Miranda”.
Asimismo, el 27 de diciembre de 2002, su representada firmó un segundo contrato con FONDUR, distinguido con el No. GPC-00-132-1, cuyo objeto era la “Construcción de 40 Town House, en la manzana 19 en ciudad Miranda. Charallave, Estado Miranda”.
Sostienen que, aun cuando su representada había ejecutado a cabalidad las obligaciones asumidas en los referidos contratos, en fecha 23 de abril de 2002 fue notificada, del contenido de los actos impugnados, mediante los cuales se le informó que la Junta Administradora de FONDUR, en Sesión 1137, de fecha 21 de marzo de 2002 acordó rescindir los dos contratos antes identificados, en virtud de que presuntamente su representada había incurrido en las causales de rescisión consagradas en los literales a), c) y e) del Artículo 116 de las Condiciones Generales de Contratación para la Ejecución de Obras, publicadas en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela No. 5096, Extraordinario de fecha 16-09-1996.
Señalan asimismo, que los actos impugnados se encuentran inmersos en los siguientes vicios:
· Violación del derecho al debido proceso, lo cual los hace nulos, conforme a lo previsto en el artículo 25 de la Constitución, en concordancia con lo establecido en el artículo 19, ordinal 1° de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, toda vez que fueron dictados sin procedimiento previo y sin haber notificado a su representada de los cargos, sin permitirle ser oída en la forma prevista en la ley, de acuerdo a lo consagrado en el artículo 49 numerales 1 y 3 de la Constitución.
Señalan de esta forma que, al ser la rescisión contractual una medida de carácter sancionatorio o al menos de naturaleza ablatoria, no podía adoptarse la misma irrespetándose las garantías que el artículo 49 de la Constitución consagra sin incurrir en violación de ese derecho fundamental.
· Falso supuesto: Alegan en este sentido que, en el presente caso, los actos impugnados incurren en el referido vicio de nulidad, ya que se basan en unos hechos que son inexistentes y que, por ende, no se encuentran probados en expediente administrativo alguno, pues las causales de rescisión invocadas por la Administración no se verifican en el presente caso.
De otra parte, los apoderados judiciales de la recurrente solicitaron medida cautelar de amparo, con fundamento en el artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, alegando al efecto que se cumple con el requisito de presunción de violación del derecho a la defensa, ya que no aparece en los actos recurridos mención alguna de que se hubiere concedido a su representada oportunidad para exponer alegatos y pruebas, y mucho menos se hace mención alguna a los alegatos que ella pudo haber expuesto. Y en segundo lugar, el periculum in mora, se encuentra cumplido, pues la circunstancia de que exista presunción grave de violación de un derecho de orden constitucional, el cual por su naturaleza debe ser restituido en forma inmediata, conduce a la convicción de que debe preservarse la actualidad de ese derecho, ante el riesgo inminente de causar un perjuicio irreparable en la definitiva a la parte que alega la violación.
-II-
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Corresponde a esta Corte pronunciarse acerca de su competencia para conocer de la acción ejercida, y al efecto observa:
En el presente caso, los actos que se impugnan y se estiman lesivos a los derechos constitucionales, los constituyen aquéllos dictados por el Presidente del Instituto Autónomo FONDO NACIONAL DE DESARROLLO URBANO (FONDUR), órgano cuya actividad administrativa en la materia que nos ocupa está sometido al control jurisdiccional de esta Corte, conforme a la llamada competencia residual prevista en el artículo 185 ordinal 3° de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, que le atribuye el conocimiento de los recursos de nulidad ejercidos contra los actos emanados de autoridades distintas a aquellas sujetas al control jurisdiccional de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia o de otro Tribunal, como en el presente caso, esta Corte se declara competente para conocer del recurso ejercido, y así se decide.
En cuanto a la pretensión de amparo constitucional, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, cuyos criterios son vinculantes para esta Corte, a tenor de lo previsto en el artículo 335 de la Constitución vigente, en sentencia dictada en fecha 20 de enero de 2000, declaró vigente y ajustado al nuevo orden constitucional el artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, con fundamento en el cual se solicita el amparo de autos. Así, el fallo en cuestión dispuso que en cuanto a la competencia para conocer de aquellos casos en que ha sido ejercido conjuntamente el amparo constitucional con el recurso contencioso administrativo de anulación, el juez competente para conocer y decidir de tal solicitud será aquel competente para conocer del recurso de nulidad, salvo que el mismo se funde en una infracción directa e inmediata de la Constitución y siempre que la acción de amparo no se encuentre caduca.
Ello así, y determinada como está la competencia de esta Corte para conocer del recurso de nulidad, resulta también competente para conocer de la pretensión de amparo, y así se decide.
Sobre la base de lo expuesto y en atención de los principios constitucionales de tutela judicial efectiva y principio de instrumentalidad del proceso (artículo 26 y 257 de la Constitución respectivamente) se hace necesario admitir de conformidad con el artículo 84 en concordancia con el artículo 124 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, el presente recurso contencioso administrativo de anulación contra los actos impugnados, sin emitir juicio acerca de las causales relativas a la caducidad y agotamiento de la vía administrativa, conforme a lo previsto en el artículo 5 de Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales. Así se decide.
Admitido el presente recurso de nulidad, esta Corte siguiendo el criterio asentado por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, mediante sentencia de fecha 20 de marzo de 2001, caso: MARVIN ENRIQUE SIERRA VELASCO (Exp. N°0904), esto es, la inaplicación del procedimiento previsto en los artículos 23, 24 y 26 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, pasa de seguidas a emitir pronunciamiento sobre la procedencia o no de la medida cautelar de amparo solicitada, lo que implica, verificar si existe en autos, en primer lugar, el fumus boni iuris, ello con el objeto de concretar la presunción grave de violación o amenaza de violación de los derechos y garantías constitucionales que se reclaman, y en segundo lugar, el periculum in mora, elemento éste que se determina por la sola constatación del requisito anterior, pues “la circunstancia de que exista presunción grave de violación de un derecho de orden constitucional, el cual por su naturaleza debe ser restituido en forma inmediata, conduce a la convicción de que debe preservarse ipso facto la actualidad de ese derecho, ante el riesgo de causar un perjuicio irreparable en la definitiva a la parte que alega la violación” (sentencia de la SPA/TSJ ya citada). En tal sentido esta Corte observa lo siguiente:
La parte accionante argumenta en su escrito recursivo que existe presunción de violación del derecho a la defensa, siendo que de los propios actos impugnados se deriva la inexistencia de alguna referencia a que su representada haya tenido oportunidad de hacer valer alegatos y pruebas contra las imputaciones que éstos le hacen, lo cual a su vez, implica la presunción de inexistencia del procedimiento legalmente establecido.
Frente a ello, debe esta Corte, al menos de forma parcial transcribir el contenido de los actos impugnados (N°s. 103.0.001-2002-084 y 103.0.001-2002 086), los cuales dirigidos al representante de la sociedad mercantil recurrente, son del mismo tenor, modificándose lo referente al número de los contratos, fecha de suscripción y objeto de cada uno, ello pues, el medio de prueba que per se permite al Juez Constitucional detectar posibles violaciones constitucionales lo es el propio acto impugnado. Tales actos son entonces del tenor siguiente:
“(…)
Me dirijo a usted, en la oportunidad de hacer de su conocimiento, que este Instituto decidió rescindir unilateralmente el contrato N° SPC-C-00-132, suscrito en fecha 11/09/2000 entre su representada y el Fondo Nacional de Desarrollo Urbano con el objeto de ejecutar para ‘FONDUR’, a todo costo, y por su exclusiva cuenta y con sus propios elementos de trabajo la construcción de 92 TOWN HOUSES, en las Manzanas 24, 25, 29 y 30 de Ciudad Miranda, ubicado en el desarrollo habitacional Ciudad Miranda en Charallave – Estado Miranda.
Dicha rescisión consta en Resolución de Junta Administradora N° SG-6513, sesión 1137, de fecha 21-03-02, la misma se fundamenta en las cláusulas contenidas en los literales a, c, y e, del Artículo 116 de las Condiciones Generales de Contratación para la Ejecución de Obras, publicado en Gaceta Oficial N° 5.096, Extraordinario de fecha 16-09-96. Que establecen:
Artículo 116: El Ente contratante podrá rescindir unilateralmente el contrato en cualquier momento, cuando el contratista
a) Ejecute los trabajos en desacuerdo, con el contrato, o los efectue en tal forma que no le sea posible concluir la obra en el momento señalado…
c) Ceda o traspase el contrato sin la autorización del Ente contratante dada por escrito.
e) Interrumpa los trabajos por más de cinco (5) días hábiles sin causa justificada…”.
De la anterior transcripción es fácilmente perceptible que la Administración decide rescindir el contrato suscrito con la hoy recurrente, por faltas presuntamente por ésta cometidas, descritas en las Condiciones Generales de Contratación para la Ejecución de Obras que, como quedó narrado van entre la ejecución de los trabajos en desacuerdo con el contrato o de forma que no sea posible su conclusión en el momento señalado, la cesión o traspaso del contrato sin previa autorización y la interrupción de los trabajos.
Esta Corte en ocasiones anteriores ha señalado que el ejercicio de potestades públicas en el marco de los contratos administrativos implica, de suyo, el respeto al derecho a la defensa y de la garantía del debido proceso, siempre que las decisiones que pudieran emanar del ejercicio de tales potestades pudiera afectar derechos o intereses legítimos de los particulares. Todo lo cual supone que, también en estos casos, y a pesar de tratarse de relaciones que se originan en un vínculo contractual, debe la Administración emitir sus proveimientos luego del trámite del correspondiente procedimiento administrativo (Véase sentencia de fecha 15 de noviembre de 1999, caso: Aerolink Internacional S.A. vs. Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía). Criterio éste que ha sido expuesto por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia (Véase entre otras, sentencia de fecha 20 de junio de 2000, en el mismo caso antes citado).
En efecto, reiteradas oportunidades se ha sostenido que la adopción de un acto de la Administración que implique la afectación de derechos e intereses de los particulares debe ser producto de un procedimiento administrativo previo en el que se les permita a aquellos alegar y probar en su favor, en aras de salvaguardar su derecho a la defensa.
De todo lo anterior, se concluye que aun encontrándonos en el presente caso frente al ejercicio de una potestad pública que se enmarca en un contrato previamente suscrito por las partes, potestad que le permite a la Administración rescindir el contrato cuando tenga frente a sí el incumplimiento de las obligaciones pactadas con el contratista siempre dentro del marco del respeto al derecho a la defensa del particular y, siendo que en el presente caso, según se desprende de la transcripción de los actos impugnados aparentemente la rescisión se adoptó sin un previo procedimiento administrativo que le permitiera a la hoy recurrente exponer sus alegatos y aportar pruebas a favor de su posición en cuanto al cumplimiento de las causales de rescisión que le fueron imputadas, existe presunción de violación del derecho a la defensa, y así se decide.
La presunción de violación del derecho a la defensa de la recurrente, a su vez hace dar por cumplido el requisito del periculum in mora, dado que la “presunción grave de violación de un derecho de orden constitucional, el cual por su naturaleza debe ser restituido en forma inmediata, conduce a la convicción de que debe preservarse ipso facto la actualidad de ese derecho, ante el riesgo de causar un perjuicio irreparable en la definitiva a la parte que alega la violación” (sentencia del 20 de marzo de 2001 antes reseñada). Así se declara.
Con fundamento en lo anterior, esta Corte acuerda la medida cautelar de amparo solicitada por la parte recurrente y, en consecuencia se suspenden los efectos de los actos impugnados. Así se decide.
Se niega la solicitud de notificación a Seguros Altamira, C.A., fiadora de las obligaciones contraídas por la recurrente, dado que FONDUR deberá realizar lo necesario a fin de cumplir con el mandamiento de amparo aquí decretado. Así se decide.
Según la sentencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 20 de marzo de 2001, antes citada, una vez acordada la medida cautelar de amparo debe abrirse cuaderno separado para la tramitación de la oposición respectiva, de acuerdo con la aplicación del procedimiento pautado en los artículos 602 y siguientes del Código de Procedimiento Civil, lo cual así se ordena en el presente caso. Así se decide.
-III-
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley declara:
1) SU COMPETENCIA para conocer del recurso contencioso administrativo de anulación ejercido conjuntamente con solicitud de amparo constitucional por los abogados Jesús Alberto Ramírez y José Gregorio Rodríguez, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la sociedad mercantil CONSTRUCCIONES E INVERSIONES YANEZ & ASOCIADOS, S.A. (CIYANSA), ya identificada, contra los actos administrativos dictados por el Presidente del Instituto Autónomo FONDO NACIONAL DE DESARROLLO URBANO (FONDUR), identificados: (i) Oficio No. 103.0.001-2002-084, de fecha 18 de abril de 2002, por medio del cual se acordó rescindir, por incumplimiento, el contrato de Obra No. GPC-C-00-132, suscrito en fecha 11 de septiembre de 2000 y (ii) Oficio No. 103.0.001-2002-086, de fecha 18 de abril de 2002, por medio del cual se acordó rescindir, por incumplimiento, el contrato de Obra No. GPC-C-00-132-1, suscrito en fecha 27 de diciembre de 2000.
2) SE ADMITE el recurso de nulidad ejercido sin revisar las causales de admisibilidad relativas a la caducidad y agotamiento de la vía administrativa. En consecuencia, se ordena la remisión del expediente al Juzgado de Sustanciación de esta Corte a los fines de que el recurso continúe su curso de Ley.
3) SE ACUERDA la medida cautelar de amparo solicitada, en consecuencia, se suspenden los efectos de los actos administrativos impugnados.
4) SE ACUERDA abrir cuaderno separado con las copias certificadas correspondientes al libelo, los actos impugnados y el presente fallo, así como aquéllas que indiquen las partes, a los fines de tramitar la oposición al amparo cautelar decretado.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los ______________ ( ) días del mes de ________________ de dos mil dos (2002). Años: 192º de la Independencia y 143º de la Federación.
El Presidente,
PERKINS ROCHA CONTRERAS
El Vicepresidente,
JUAN CARLOS APITZ BARBERA
Ponente
MAGISTRADAS:
EVELYN MARRERO ORTIZ
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
ANA MARÍA RUGGERI COVA
La Secretaria Acc.,
NAYIBE ROSALES MARTÍNEZ
Exp. N° 02-27717
JCAB/.-a